Инфраструктура в складчину

Проекты частно-государственного партнерства смогут стать эффективным средством инфраструктурной политики только при условии соблюдения принципов разделения риска между участниками

Алексей Зайко

Создание Усть-Лужского порта станет самым масштабным проектом частно-государственного партнерства в России

Российская экономика подошла к рубежу, когда для обеспечения ее устойчивого функционирования и инвестиционной привлекательности необходимы массированные капиталовложения в производственную инфраструктуру: энергетику, газовую отрасль, транспорт и связь. По оценке Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, потребность отраслей производственной инфраструктуры в инвестициях в 2006-2007 годах составит 45-50 млрд долларов. Среди апробированных мировым опытом решений задач подобного масштаба особое место занимает частно-государственное партнерство (ЧГП — см. справку). Этот опыт показывает, что в процессе подготовки и реализации затратные инфраструктурные проекты проходят полноценную проверку на предмет потенциальной эффективности, что радикально снижает риски пустой траты денег. Адекватное разделение рисков — сердцевина любого проекта ЧГП, именно этим они отличаются от прочих форм взаимодействия государства и бизнеса, например от госзакупок.

В этой связи особое значение приобретают правовые условия реализации подобных проектов. По мнению президента Национального совета по развитию частно-государственного партнерства Александра Баженова, российская власть пока понимает ЧГП скорее как совместный с частным сектором государственный бизнес, в то время как в мировой практике ЧГП является особым финансово-юридическим гражданским институтом, который характеризуется четко определенными в законодательстве и контракте обязанностями сторон и разделением рисков. Поэтому, несмотря на то что ряд ныне реализуемых проектов претендуют на статус ЧГП, с точки зрения мировых стандартов ни один из них таковым не является.

Иностранные эксперты в оценках менее радикальны. Руководитель управления HSBC по кредитованию объектов инфраструктуры Джеффри Спенс (ранее он руководил отделом частных финансовых инициатив Министерства финансов Великобритании, этот департамент как раз и отвечал за развитие проектов ЧГП) отмечает, что в каждой стране модель партнерства реализуется по-своему. "Развитие системы ЧГП в России также будет иметь свои уникальные особенности и потребует решения ряда сложнейших задач. В частности, организации долгосрочного проектного финансирования и рефинансирования в крупных размерах. Поэтому для успешной реализации проектов ЧГП в России наверняка потребуется активная поддержка государства — как в финансовом плане, так и в плане принятия на себя части риска".

Море и земля

Анализ опыта частно-государственного партнерства в реализации проектов порта в Усть-Луге (Ленинградская область) и строительстве Западного скоростного диаметра (ЗСД; Санкт-Петербург) в значительной степени подтверждает прогнозы британского финансиста.

Идея строительства порта в Усть-Луге у руководства Балтийского морского пароходства возникла еще в конце 1980-х годов. Дело в том, что морской порт Петербурга находится в черте города, а потому сильно разрастись не может. К тому же порт имеет два крупных недостатка. Первый — подплыть к нему можно только по узкому каналу, который лимитирует проход судов с большой осадкой, а кроме того, нуждается в постоянной чистке, что увеличивает портовые сборы с судовладельцев. Второй недостаток — питерский порт замерзает. Конечно, ледоколы водят караваны до чистой воды, но это тоже стоит денег, да и суда в ледяной каше жгут лишнее топливо и обдирают корпуса. Лужская губа, напротив, имеет удобные подходы к берегу с больших глубин и практически не замерзает. С советских времен здесь была пограничная зона, так что никакого дачно-коттеджного строительства, земля свободна. В общем, строй — не хочу. Однако счастливой судьбу проекта назвать сложно. Первоначальный план строительства умер вместе с самим БМП. В 1993 году проект был ненадолго реанимирован частной компанией "Порт-Инвест", контролируемой предпринимателем Ильей Баскиным. Однако никаких заметных результатов (кроме скандалов) не воспоследовало. Созданная им компания "Усть-Луга" (заказчик — застройщик порта) погрязла в долгах и сомнительных махинациях и в итоге перешла под контроль правительства области и первого реального инвестора — "Ростерминалугля".

Виды частно-государственного партнерства

Строительство первых терминалов в порту Усть-Луга началось в 1997 году. Первая очередь порта проектной мощностью 17 млн тонн грузов в год строилась за счет средств государственного бюджета и частных инвестиций. Именно поэтому сегодня его позиционируют как первый пример частно-государственного партнерства по развитию транспортной инфраструктуры в России. Впрочем, создание первых терминалов немедленно натолкнулось на серьезные трудности. Проблема была не столько даже в строительстве терминалов и прочих портовых сооружений, сколько в отсутствии нормального железнодорожного сообщения и автомобильных дорог. Порт не может работать без дороги, но и дорога не может подводиться к порту, который неизвестно когда выберется из стадии проекта.

Частная подземка Одним из наиболее знаковых проектов ЧГП за рубежом стала передача в управление частному капиталу лондонского метро. С апреля 2003 года и на ближайшие три десятка лет управление имуществом британской подземки перешло в руки двух консорциумов — Tube Lines и Metronet. На протяжении срока действия контрактов Лондонский метрополитен будет оставаться собственностью компании Transport of London, которая, в свою очередь, является одной из исполнительных структур лондонской мэрии. Более того, сбор денег за проезд остается также за государством. Однако все работы по содержанию, ремонту и модернизации путей, станций и вагонного парка будут вестись частными компаниями за собственный счет. Например, Metronet планирует потратить около 10 млрд фунтов за первые семь с половиной лет своей работы и еще столько же — в последующие годы. Кроме того, Tube Lines и Metronet взяли на себя обязательства по уве- личению интенсивности движения, повышению качества уборки вагонов и станций. В чем выгода, коль скоро частники не получают ни собственности, ни сборов с пассажиров, а только обязанности по обслуживанию и управлению? За свои услуги консорциумы получают вознаграждение переменного размера, зависящее от улучшения или ухудшения реальных показателей деятельности метро, в первую очередь экономии среднего времени в пути. Компании, входящие в проект, скорее всего, не окажутся внакладе. К примеру, инжиниринговая группа WS Atkins планирует, что ее операционная прибыль по проекту в течение первых семи с половиной лет составит около 294,6 млн. По данным доклада The Dealogic European PFI/PPP Project Finance Review, в Европе только за 2004 год частные компании подписали с правительствами 68 контрактов о частно-государственном партнерстве. В 2003 году таких соглашений было 55. В числе наиболее заметных примеров — британский проект Future Strategic Tanker Aircraft по созданию самолета-заправщика для нужд гражданской авиации и создание панъевропейской спутниковой системы Galileo.

Переломным моментом в этой истории стал октябрь 1999 года, когда председателем совета директоров вместо Баскина, контролировавшего к тому времени лишь 15% акций компании "Усть-Луга", был избран Владимир Якунин, бывший тогда начальником Северо-западной окружной инспекции главного контрольного управления при президенте России. В феврале 2002 года он занял пост первого замминистра путей сообщения, а в 2005-м возглавил ОАО РЖД. Эти детали биографии весьма существенны. С момента прихода Якунина в "Усть-Лугу" строительство порта стало его "персональной миссией". И результаты не заставили себя ждать. Уже в декабре 2002 года компания "Усть-Луга", Минтранс, МПС и правительство Ленобласти подписали соглашение о координации действий при строительстве порта Усть-Луга. С тех пор вложения в строительство превысили более 7 млрд рублей, из них около 3,6 млрд были выделены из госбюджета.

Сегодня в Усть-Луге работает крупнейший российский угольный терминал на Балтике. Окончательный его ввод в эксплуатацию намечен на июнь нынешнего года. Пропускная способность комплекса составит 12-15 млн тонн угля в год. В дополнение к угольному планируется построить ряд других терминалов, в частности нефтяной для перевалки наливных грузов на 5,5 млн тонн нефти (с возможным увеличением объемов до 10 млн тонн), минеральных удобрений, сжиженного газа, по перевалке зерна, контейнерный — на 3,3 млн штук в год. Общий объем инвестиций в случае реализации этих планов составит около 1,5 млрд долларов.

Учитывая экономический подъем в стране, перспективы развития порта выглядят весьма привлекательно. В 2005 году по железной дороге через Северо-Запад прошло 150 млн тонн экспортно-импортных грузов. Из них 70 млн тонн — именно через порты. У грузоперевозчиков морской транспорт пользуется все большей популярностью. Если за последние четыре года объем перевозок через сухопутные пограничные переходы вырос в 1,3 раза, то через порты — в 2,3 раза. Несмотря на это отечественные компании умудряются загрузить под завязку работой не только отечественные порты, но и ближайшие порты Финляндии, Эстонии, Латвии.

По расчетам специалистов РЖД, к 2010 году объем экспорта через Северо-Запад вырастет до 190 млн тонн. Дальнейший рост грузопотока обеспечит транзит грузов из стран Азии. Доставка азиатских товаров в Европу по Транссибу и БАМу происходит быстрее, чем морским путем. Но отправителям не нужны лишние хлопоты с еще одним пограничным переходом — в Финляндию или Эстонию. Им удобнее грузиться в российском же порту. Впрочем, ряд экспертов не уверены в столь радужных перспективах.

"Кроме создания терминалов по перевалке навалочных грузов (угля, щебня, минеральных удобрений) и леса перспектив у порта нет. В Усть-Луге будет только то, что неудобно или невозможно размещать в Питере, — считает директор проектов SeaNews Алексей Безбородов. — Строительство контейнерного терминала станет возможно, только если в нем будет участвовать компания с мировым именем, такая как Maersk. Хотя даже Maersk не сможет гарантировать получения портом клиентов". По мнению директора Агентства специальных исследований (Санкт-Петербург) Рубена Тертеряна, пока мировые компании просто следят за рынком. "Скорее всего, Усть-Луга станет основным экспортным портом России на Балтике, в котором будут переваливаться массовые навалочные и генеральные грузы, составляющие основу экспорта, тогда как питерский порт — контейнерными воротами на Балтике", — считает эксперт.

Вероятность подобного сценария тем больше, чем меньше государственных гарантий для потенциальных инвесторов в развитие новых терминалов. Так, в частности, ничем пока не закончились уже годичные переговоры Национальной контейнерной компании с Международной финансовой корпорацией (МФК, входит в структуру Всемирного банка) о привлечении средств в строительство контейнерного терминала в Усть-Луге. Официальных комментариев представители МФК не дают, но задержка с заключением инвестиционного соглашения уже свидетельствует о наличии серьезных проблем. Изменить соотношение "плюсов" и "минусов" в свою пользу "Усть-Луга" рассчитывает после получения от государства одновременно двух льготных статусов — портовой зоны и особой экономической зоны. Валерий Израйлит, председатель совета директоров компании "Усть-Луга", считает это наиболее перспективным решением проблемы конкуренции с прибалтийскими портами и привлечения инвесторов.

Дорога жизни

В Европе только за 2004 год корпорации подписали с правительствами 68 контрактов о частногосударственном партнерстве против 55 в 2003-м

История проекта строительства Западного скоростного диаметра не столь затянувшаяся. Впервые об этом проекте заговорили в конце 1990-х, когда Питер боролся за право проведения Олимпиады 2004 года. Олимпиада тогда досталась Афинам, а питерцам от околоспортивной суматохи остался предварительный проект и технико-экономическое обоснование по ЗСД. Проект предусматривал создание сквозного 46-километрового коридора, соединяющего северную и южную части Петербурга в обход центра города — ЗСД должен был разгрузить город от большого количества транзитных грузовиков, обслуживающих терминалы Большого порта Санкт-Петербурга.

С приходом на должность губернатора Санкт-Петербурга Валентины Матвиенко этот проект стал частью генплана развития города. Однако предлагавшаяся руководителями Смольного идеология частно-государственного партнерства вступала в противоречие с действующим федеральным законодательством.

Правовую ситуацию изменило принятие в июле 2005 года Федерального закона "О концессионных соглашениях", регулирующего участие частных компаний в строительстве и управлении инфраструктурными объектами.

В ноябре 2005 года проект стартовал. Согласно постановлению правительства России общая сумма финансирования строительства всей магистрали ЗСД составит 57,4 млрд рублей. Предполагается, что 50% средств должны предоставить частные инвесторы и 50% — бюджеты РФ и Санкт-Петербурга. После тяжелых и продолжительных переговоров с руководителями Минэкономразвития и Минтранса было определено соотношение: 38% средств вкладывает Федерация и 12% — город.

В Смольном убеждены, что в первую очередь необходимо выделение в максимальном объеме бюджетных денег. "Наверное, вначале доля финансирования за счет бюджетов различных уровней должна быть выше, чем доля внебюджетного финансирования, — считает вице-губернатор Петербурга Юрий Молчанов. — Тем самым государство стимулирует частного партнера, демонстрирует серьезность своих намерений и доказывает, что инвестиции частного бизнеса действительно нужны и рассматриваются как важнейший фактор реализации проекта".

Окажется ли достаточно этого жеста доброй воли для частных инвесторов — пока неизвестно. Условия концессионного конкурса, разрабатываемые администрацией Санкт-Петербурга и Минэкономразвития России, должны быть готовы к 1 мая, и только после этого можно будет судить о реальной инвестиционной привлекательности данного проекта. При этом не исключено, что большой контракт (почти 1 млрд долларов) придется дробить на части — в том случае, если уровень предложенных гарантий окажется ниже ожидаемого потенциальными конкурсантами. В инфраструктурном бизнесе, почти как в банковском, существуют свои стандарты по инвестиционным рискам и к крупным проектам предъявляются гораздо более жесткие требования по уровню гарантий.

По словам сотрудников администрации города, пока интерес к проекту ЗСД продемонстрировали профессионально занимающиеся этим бизнесом ведущие испанские и французские компании (в частности, Vinci).

В Смольном полагают, что период возврата частных и государственных инвестиций по проекту ЗСД составит 15-20 лет. При этом срок самой концессии может составить около 30 лет (с возможностью продления договора). Вице-президент Росдорбанка Денис Ильчук уверен, что кредиты под проект ЗСД со столь большим сроком окупаемости частный подрядчик может получить только за рубежом. Основным источником доходов станут поступления от проезда по магистрали, пропускная способность которой будет достигать 120 тыс. автомобилей в день. Эксперты при подготовке предварительного бизнес-плана исходили из того, что стоимость проезда должна быть психологически приемлема для водителей легковых автомобилей (около 30 рублей), для грузовых машин плата может достигать 70 рублей. Пока не предполагается, что частные инвесторы ЗСД будут получать еще и дополнительные доходы от освоения территорий, прилегающих к магистрали.

По предварительным расчетам, 1 км полотна ЗСД обойдется в 42 млн долларов. По сравнению со стоимостью Третьего транспортного кольца Москвы это немного — там каждый километр стоил почти 117 млн.

Оценить реальную величину конечных затрат можно будет, только если финансирование питерского проекта будет выстроено по прозрачной, проверяемой схеме. По мнению партнера компании BaumanInnovation Алексея Праздничных, для снижения риска (и профилактики коррупции) обеим сторонам доступно банальное решение — организация и проведение правильной процедуры запуска ЧГП. Ключевые вопросы — от формирования системы регулирования до разработки контракта, от выбора приоритетов до оценки эффективности и результативности проектов — должны быть тщательно проработаны. Эта процедура может быть формализована и зафиксирована, например, в региональном законе. Если этого не сделать, потенциально эффективный инструмент решения инфраструктурных проблем может оказаться изначально скомпрометированным.

статья из журнала № 4 [5] Апрель 2006