ЭКОНОМПОЛИТИКА

Законный вопрос

В Государственной думе идет работа над проектом Федерального закона о промышленной политике. К каким изменениям в экономической политике власти может привести законодательное оформление этих инициатив?

Дмитрий Миндич

В настоящее время на рассмотрении в Думе находятся два законопроекта о промышленной политике. Первый был подготовлен группой членов думского комитета по экономической политике и предпринимательству во главе с Константином Бесчетновым. Авторами второго, альтернативного, законопроекта стали члены комитета по промышленности во главе с Еленой Паниной. Хотя документы еще только готовятся к первому чтению, судя по всему, закон в том или ином виде все же будет принят — слишком живой отклик нашла инициатива депутатов. Собственные предложения, которые могли бы существенно конкретизировать и дополнить депутатские законопроекты, готовит Минпромторг. Кроме того, в разработке законопроекта самое активное участие принимают Торговопромышленная палата РФ и Российский союз промышленников и предпринимателей.

Политика есть, а термина нет

Активность депутатов, правительства и общественных объединений вполне объяснима — необходимость принятия такого закона давно назрела. Одна из основных проблем, препятствующих проведению в нашей стране системной промполитики, заключается в том, что разрешенные действующим законодательством инструменты поддержки и регулирования промышленности существуют сами по себе. В законодательстве просто не предусмотрены механизмы, которые позволяли бы государству использовать имеющиеся у него полномочия в области поддержки промышленного развития согласованно и комплексно. На сегодняшний день в законодательстве отсутствует само понятие «промышленная политика», не определены ее задачи, не прописаны полномочия и принципы взаимодействия субъектов промышленной политики, а также механизм принятия решений в области поддержки промышленного развития. Сложилась парадоксальная ситуация: отдельные элементы промышленной политики де-факто давно реализуются (можно вспомнить законы о промполитике, принятые целым рядом субъектов РФ, стратегии развития отдельных отраслей, разработанные Минпромторгом и его предшественником — Минпромэнерго, или меры по поддержке промышленности, прописанные в стратегиях развития смежных секторов экономики, например транспорта), хотя самой промышленной политики де-юре не существует.

Не менее болезненной проблемой является отсутствие законных инструментов финансирования целого ряда практических мер господдержки. Дело в том, что в рамках предусмотренных Бюджетным кодексом федеральных и региональных целевых программ могут быть профинансированы далеко не все мероприятия, необходимые для содействия промышленному развитию. В итоге меры по реализации тех же отраслевых стратегий, подготовленных Минпромторгом, приходится вписывать в прокрустово ложе ФЦП, что неизбежно снижает их эффективность.

Кроме того, поскольку в десятках субъектов федерации действуют собственные законы о промышленной политике, которые далеко не всегда согласуются друг с другом, равно как и с федеральным законодательством, правительство зачастую не имеет возможности четко разграничить сферы влияния между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов федерации.

Остро заинтересован в таком законе и бизнес, которому необходимо четкое представление о рамках государственной политики, направленной на развитие промышленности, а также понимание того, как будут работать механизмы господдержки промышленного развития.

Благие намерения

Оба думских законопроекта являются рамочными. Они вводят в законодательное поле сам термин «промышленная политика», а также ряд конкретизирующих терминов: «субъект промышленной политики», «промышленная деятельность», «субъект промышленной деятельности», «субъект инфраструктуры промышленной деятельности», «промышленный кластер». Кроме того, законопроекты дают схожие определения задач, принципов, приоритетов и направлений государственной промышленной политики.

В документе, подготовленном думским комитетом по промышленности, перечислены полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере промышленной политики, а также прописаны формы поддержки участвующих в промышленном производстве предприятий. Этот перечень не имеет для органов государственной власти и муниципалитетов обязательного характера — в законопроекте говорится, что они могут, а не должны использовать указанные в нем полномочия. «Предмет регулирования нашего законопроекта — это сама промышленная политика, которой дается четкое определение, — говорит Елена Панина. — Его основная задача — ввести в законодательство основные термины, описывающие промышленную политику, определить ее субъекты и объекты, а также четко описать комплекс мер, которые являются составной частью промышленной политики. Таким образом, мы задаем некие реперные точки, вокруг которых будет в дальнейшем вестись законодательная работа, а также создаем возможность для комплексного использования тех инструментов промышленного развития, которые уже предусмотрены в действующем законодательстве». Конкретные механизмы реализации принципов промышленной политики в законопроекте группы Елены Паниной обозначены достаточно общо. Среди них называются концепция промышленной политики и программа промышленного развития, которые должны стать основными инструментами прогнозирования промышленного развития. И тот и другой документы должны стать «составной частью концепции социально-экономического развития Российской Федерации», с той лишь разницей, что концепция промполитики является прогнозом развития промышленности на долгосрочную перспективу, а программа промышленного развития — на среднесрочную. Вместе с тем процедура создания и принятия этих документов, а также их структура в проекте закона не прописаны: отсутствует даже упоминание об ответственном за их разработку федеральном органе исполнительной власти. Ничего не сказано и о том, какие практические последствия для правительства будет иметь принятие подобных документов.

Предусматривается создание независимого общественного органа, который будет участвовать в разработке и реализации основных направлений промышленной политики — Национального промышленного совета. По сути, речь идет о дискуссионной экспертной площадке, призванной объединить «субъекты промышленной политики» (то есть ответственных чиновников, общественные объединения промышленников, а также представителей коммерческих и некоммерческих организаций, которые привлекаются к реализации мер государства, направленных на развитие промышленности) для обсуждения, проведения общественной экспертизы законопроектов и нормативных актов, регулирующих развитие промышленной деятельности, а также для выработки рекомендаций федеральному правительству и органам власти в регионах. Правовой статус и полномочия этого общественного органа из проекта закона не вполне ясны. «О правовой форме мы еще подумаем, — говорит Панина. — Но, скорее всего, речь не идет о создании нового юридического лица. Совет будет похож на общественные советы при президенте, правительстве. Что же касается его полномочий, то этот момент еще недостаточно полно проработан в законопроекте. Во всех странах, где существуют похожие совещательные органы, к их рекомендациям очень внимательно прислушиваются. Возможно, мы пропишем ко второму чтению, что рекомендации Национального промышленного совета будут носить обязательный характер или что они обязательно должны учитываться при проведении конкретных мероприятий промполитики».

Законопроект, представленный группой депутатов во главе с Константином Бесчетным, напротив, обходит стороной описание полномочий органов госвласти и муниципалитетов, относящихся к промышленной политике, и вскользь затрагивает конкретные формы государственной поддержки промышленности. Зато в нем подробно описываются структура и содержание документов, определяющих основные направления и мероприятия промышленной политики. Отправной точкой определения курса промышленного развития в проекте называется Стратегия развития промышленности, которая должна стать составной частью Стратегии долгосрочного социально-экономического развития страны. На ее основе разрабатываются стратегии развития отдельных отраслей, которые, в частности, определяют критерии выбора приоритетов для поддержки отдельных промышленных предприятий и отраслей, а также меры такой поддержки.

Наконец, законопроект предписывает правительству регулярно отчитываться перед Госдумой о состоянии дел в промышленности и результатах реализации промышленной политики. Для этого правительство должно ежегодно представлять законодателям так называемый Национальный промышленный доклад. Правда, в законопроекте не указывается, как именно следует разрабатывать и утверждать этот документ, а также какие последствия может иметь его рассмотрение в Думе.

Нужна конкретика

Правительство в своем заключении на законопроекты комитета по промышленности и комитета по экономике и предпринимательству в целом поддержало идею разработки закона, определяющего основные принципы, цели и направления государственной промышленной политики, а также систему государственного стратегического планирования развития промышленности. Но тем не менее кабинет министров отказался поддерживать оба законопроекта. Основная претензия к варианту группы Паниной состоит в том, что он носит «декларативный характер и не содержит практических механизмов реализации промышленной политики и повышения конкурентоспособности отдельных секторов экономики». Что же касается законопроекта группы Бесчетнова, то в нем, по мнению правительства, заявленный предмет регулирования, то есть отношения, возникающие между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, органами государственной власти и местного самоуправления в сфере развития промышленности, не соответствует его содержанию.

«В законопроектах, предложенных думскими комитетами, меня смущает то, что это не законы, — считает глава Фонда поддержки законодательных инициатив Григорий Томчин. — В них написано множество правильных и красивых слов. Но эти документы не являются законодательными актами. Законодательная новелла должна либо что-то разрешать, либо что-то запрещать, либо что-то предписывать. Либо говорить, кому, что и как делать — обществу, бизнесу, правительству, ведомствам, региональной власти. Этого в проектах совершенно нет».

Разработчики законопроектов признают, что предложенные ими документы нуждаются в доработке, однако отвергают упреки в декларативности. «Здесь есть непонимание процесса законодательной работы, — возражает Елена Панина. — Если бы у нас был базовый, рамочный закон, мы могли бы вводить конкретные изменения в законодательство. Но, поскольку мы начинаем это законодательное поле создавать с нуля, нужно сначала принять базовый закон». По словам Паниной, изменения придется вносить как минимум в восемь федеральных законов, в том числе в Налоговый, Бюджетный, Таможенный кодексы, а также в законы о госзакупках, о лизинге. Константин Бесчетнов также говорит о необходимости принятия целого пакета законов, конкретизирующих отдельные инструменты промышленной политики, перечисленные в базовом законе. По его словам, речь, в частности, может идти о законе, который будет предусматривать страхование финансовых рисков инвесторов, вкладывающих средства в инновационные предприятия.

В любом случае, готовящийся законопроект должен предусматривать внесение поправок в десятки федеральных законов. Иначе многие его положения и понятия вступят в противоречие с действующим законодательством и окажутся в подвешенном состоянии просто потому, что на сегодняшний день в российском правовом поле отсутствует само понятие «промышленная политика».

На новом уровне

«Нам, так же как и Минпромторгу, близка идеология предложенных депутатами законопроектов, — говорит Николай Клищ, руководитель направления Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ, возглавляющий научно-исследовательскую работу «Разработка Концепции промышленной политики Российской Федерации до 2015 года», проводимую по заказу Минпромторга. — Скорее всего, министерство не станет предлагать свой законопроект как альтернативу депутатским, и в ходе дальнейшей работы будет сотрудничать с комитетом Государственной думы по промышленности«. Тем не менее мы считаем, что многие положения предложенного комитетом по промышленности законопроекта должны быть существенно конкретизированы, в противном случае он просто окажется неработоспособным. Закон должен быть рамочным, но не настолько рамочным, чтобы просто декларировать несколько понятий».

Прежде всего, разрабатываемый в министерстве проект закона вводит четкую трехуровневую структуру основополагающих документов, которые и будут определять направление и перечень конкретных мероприятий государственной промышленной политики. Причем в законопроекте предлагается расписать процедуру принятия каждого из них. Первый уровень — это Концепция долгосрочного развития промышленности, которая будет определять приоритеты промышленной политики на ближайшие 9—12 лет, то есть на тричетыре бюджетных цикла. Концепция должна утверждаться постановлением правительства или указом президента. Она будет иметь статус, равный Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ. Законопроект также предусматривает создание механизма постоянного мониторинга приоритетов промышленной политики и их корректировку. На основе концепции уполномоченному органу исполнительной власти (то есть Минпромторгу) предстоит разрабатывать отраслевые стратегии развития отдельных секторов промышленности. Такие стратегии будут, с одной стороны, обязательны к исполнению всех субъектов промышленной политики, а с другой — станут ориентиром для бизнеса. Таким образом, принятие закона поможет избавиться от нынешнего неопределенного правового статуса отраслевых стратегий.

Третий уровень документов — федеральные промышленные программы, в которых будут прописаны конкретные инструменты развития отдельных отраслей промышленности. В отличие от ФЦП федеральные промышленные программы будут включать в себя комплекс финансовых, имущественных, информационных и политических инструментов поддержки промышленного развития. Кроме того, они будут жестко согласовываться с приоритетами и целями промышленной политики, заданными отраслевыми стратегиями. В законопроекте планируется прописать процедуру согласования программ с законодателями, а также с крупнейшими общественными объединениями, представляющими работающий в промышленности бизнес. «Мы не очень позитивно относимся к идее создания Национального промышленного совета в том виде, в котором это предлагается, поскольку считаем, что такой институт работать не будет», — отмечает Николай Клищ.

Особое внимание в законопроекте уделяется согласованию документов промышленной политики со стратегиями развития смежных отраслей, например с разрабатываемыми Минобрнауки концепциями научно-технического развития. Кроме того, основные документы промышленной политики будут согласовываться с ДРОНДом Минпромторга.

Законопроект Минпромторга будет учитывать и специфику регулирования отдельных отраслей, например оборонной промышленности и топливно-энергетического комплекса, где существуют особые условия конкуренции, действуют специфические правила таможенного регулирования и так далее.

Еще одна серьезная новация — законопроект вводит механизм промышленных переписей, которые позволят устранить недостатки действующей системы государственной статистики, сильно осложняющие постоянный мониторинг развития промышленности. Промстатистика будет собираться в формате, удобном для корректировки промышленной политики. «Мы еще не пришли к единому мнению, стоит ли в законе конкретизировать понятие отрасли и отраслевого регулирования, — рассказывает Николай Клищ. — В советский период было принято жесткое отраслевое деление промышленности, но потом от этой системы отказались, и сегодня у нас существуют различные лишь виды экономической деятельности. Пока мы склоняемся к мысли, что нужно переходить к отраслевому регулированию, но не в том виде, в каком оно существовало в СССР. «В качестве отраслевого признака стоит рассматривать схожие виды экономической деятельности, то есть речь идет о группировке видов экономической деятельности, предусмотренных ОКВЭД, в той форме, в которой это удобно для целей промышленной политики». В частности, разрабатываемая методика позволит автоматически оценивать инновационный потенциал отраслей по более чем 700 параметрам, при этом будет учитываться специфика каждой из них. В законопроекте также будет прописан механизм обратной связи с бизнесом.

Наконец, в документе гораздо подробнее, чем в депутатских законопроектах, прописаны инструменты промышленной политики. При этом авторы опираются на составленный ими классификатор видов государственной поддержки промышленности, уже действующий в России. «В законе будут указаны группы инструментов промышленной политики, которым будет посвящена отдельная глава, — рассказывает Клищ. — Главная цель — четко описать инструмент, обозначить, для чего он нужен и какое место в структуре инструментов промышленной политики занимает. Это сведение воедино всех тех мер, которые направлены на развитие промышленности, но на сегодняшний день не упорядочены. Перечень инструментов, которые могут использоваться в федеральных промышленных программах, должен быть прописан в законе максимально подробно».

статья из журнала № 11-12 [29] ноябрь-декабрь 2008