Методы государственного регулирования трудовой миграции

Маргарита Кислицына,
аспирант Института труда и социального страхования

Международное разделение труда как высшая ступень развития общественного территориального разделения труда между странами, предусматривающая устойчивую концентрацию производства определенной продукции в отдельных государствах, предполагает наличие у них трудовых ресурсов различного объема и квалификационного состава. Широкая трактовка международного разделения труда как обособления отдельных видов человеческой деятельности необязательно подразумевает его последующую кооперацию — основанный на международном разделении труда устойчивый обмен между странами продуктами, производимыми ими с наибольшей экономической эффективностью. Но если такая кооперация осуществляется, то происходить она может в двух формах: международного обмена товарами (международной торговли), произведенными на основе разделения труда, либо на основе межгосударственного перемещения самого труда — международной трудовой миграции.

Для России проблема международной трудовой миграции на сегодняшний день является крайне актуальной, при этом значимую долю на рынке труда занимает нелегальная миграция. Константин Ромодановский, директор Федеральной миграционной службы (ФМС), отмечает, что совокупный годовой заработок мигрантов, работающих в России, составляет приблизительно 20 млрд долларов, а по данным Центрального Банка России, в прошлом году мигранты вывезли из страны более 3 млрд долларов в виде денежных переводов и более 10 млрд долларов наличными. Чиновник отметил, что ежегодно в Россию приезжают более 20 млн мигрантов (это почти 20% от численности трудоспособного населения страны), половина которых осуществляет свою трудовую деятельность нелегально¹.

Международный опыт также свидетельствует о широком распространении этого явления. Так, существующие оценки численности нелегальных мигрантов для отдельных стран колеблются в широких пределах. В США, по средним оценкам, проживает 4–5 млн нелегальных мигрантов, это примерно 1,5% от всего населения страны. В Италии — 0,5–1 млн человек. В Греции — 300 тыс., или 3% населения страны.

Предполагается, что в странах Северной и Западной Европы нелегальные иммигранты составляют 50% от общей численности легальных мигрантов. При этом наименьшее количество нелегальных мигрантов находится в Скандинавских странах, Канаде и Австралии. В то же время, как справедливо отмечают некоторые исследователи, оценка численности нелегальных мигрантов сродни гаданию на кофейной гуще.

Наряду с перемещениями на законных основаниях большое распространение получила миграция без соответствующего разрешения, так называемая нелегальная миграция. Зачастую неуправляемость и неконтролируемость данного процесса отрицательно сказывается на состоянии внутреннего рынка труда, приводит к массовым нарушениям прав мигрантов, создает очаги социальной напряженности в местах скопления нелегальных мигрантов, негативно влияет на криминогенную обстановку в стране. Распространена точка зрения, что нелегальная миграция может представлять угрозу для национальной безопасности страны. Особенно много опасений высказывается по поводу нелегальной трудовой миграции, способной в недалеком будущем приобрести довольно острый характер.

В то же время, по данным Федеральной миграционной службы, с учетом того, что зарплата нелегального мигранта обычно в два-три раза ниже, чем у гражданина России, вклад мигрантов в ВВП России составляет не менее 50 млрд долларов, что является ощутимым для российской экономики².

Проанализируем основные причины появления нелегальной трудовой миграции. Главными факторами являются экономические, обуславливающие направления потоков легальных мигрантов, а именно различие в уровне жизни между развитыми и неразвитыми странами. Причины нелегальной миграции сводятся к ограничительной политике стран классической иммиграции и европейских государств, отсутствию эмиграционного контроля в странах происхождения нелегальных мигрантов³.

Нелегальная миграция является наглядной демонстрацией существующего в международном праве противоречия между правом каждого человека свободно выезжать из страны и правом государства охранять интересы своих граждан. Практически все государства мира регулируют процесс трудовой миграции населения, чтобы из общего потока потенциальных мигрантов получить для своей экономики нужных работников. С этой целью во всех промышленно развитых странах созданы государственные органы, которым поручено решение вопросов, связанных с перемещением иностранной рабочей силы через национальные границы.

Проблемы, которые несет с собой международная миграция рабочей силы, привели к созданию широкой системы государственного и межгосударственного регулирования. Вмешательство государства в международное движение рабочей силы началось значительно раньше, чем его участие в регулировании международной торговли. Уже в конце XVIII века в Англии были приняты законы, запрещавшие промышленным рабочим эмигрировать за границу. В течение XIX века многие европейские страны принимали законы, ограничивавшие въезд нежелательных лиц. Тогда же правительства стали заключать двухсторонние конвенции, регулирующие миграцию. Часть из них действует по настоящее время.

Так, например, регулирование международной трудовой миграции между странами СНГ осуществляется:
1) в соответствии с Соглашением о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся мигрантов, вступившим в силу в России с 1 сентября 1995 года (трудящиеся-мигранты пользуются социальным страхованием и социальным обеспечением (кроме пенсионного) согласно действующему на территории стран СНГ законодательству);
2) путем заключения двухсторонних межправительственных соглашений (между Россией, Арменией, Белоруссией, Киргизией, Молдавией, Украиной).

Например, в соответствии с Договором между Россией и Белоруссией об образовании сообщества двух государств от 2 апреля 1996 года отменен разрешительный порядок трудоустройства граждан Республики Белоруссия на территории России и особо оговорено обеспечение равных прав граждан обоих государств в трудоустройстве и создании общей информационной базы по вопросам занятости населения и вакансий рабочих мест.

При этом активные международные перемещения в современном мире и в особенности распространенность туризма создают предпосылки для развития именно нелегальной миграции. Чтобы предупредить незаконное пересечение границы или выделить потенциальных нелегальных рабочих, практически все развитые страны усиливают пограничный контроль, привлекая для этого современные технологии сканирования и идентификации личности (дактилоскопия, создание информационных баз данных и др.). Кроме того, ужесточается визовый режим, особенно применительно к тем государствам, из которых выходит много нелегальных мигрантов. Несмотря на то что в международном праве закреплен принцип равноправия, порядок получения виз для граждан разных стран одного государства зачастую бывает разным.

Многие страны размещают сотрудников иммиграционного контроля в аэропортах и морских портах других государств. Против авиакомпаний и пароходств, доставивших в страну нелегальных мигрантов, применяются санкции. Внутри страны с целью предупреждения подделки или подлога повышается уровень защиты документов, выдаваемых на руки иммигрантам. Более строго проверяются браки, заключенные с иностранцами, с целью предупреждения фиктивных браков ради получения вида на жительство. Вместе с тем на примере европейских стран можно предположить, что строгий пограничный контроль сокращает приток иммигрантов, но в еще большей степени он уменьшает их отток, а число нелегальных мигрантов при этом может возрастать⁴.

Многие государства крайне заинтересованы в привлечении трудовых мигрантов, что объясняется повышенной потребностью в определенных специалистах, сезонном спросе (например, в сельском хозяйстве или туристическом бизнесе). Еще большая заинтересованность некоторых государств заключается в привлечении высококвалифицированных работников. Так, согласно существующим оценкам, в конце прошлого века недостаток специалистов в области информационных технологий в США составлял порядка 850 тыс. человек, в Европе — 2 млн. Как показывает практика, только за счет внутренних резервов, в частности за счет развития соответствующих направлений в образовании, проблему удовлетворения высокого спроса на профессионалов решить не удается.

Ряд государств проводит поощрительную политику по возвращению студентов и специалистов, выехавших за рубеж для получения образования или на работу. К примеру, в 2000 году правительство Великобритании и Фонд Вольфсона выделили 20 млн фунтов стерлингов для того, чтобы вернуть в страну британских ученых, а также привлечь перспективных молодых ученых из других государств.

Политика привлечения квалифицированных специалистов на постоянной основе проводится такими государствами, как США, Австралия, Канада и Новая Зеландия. В Австралии и Канаде отбор осуществляется на основе балльной системы оценки способностей потенциальных иммигрантов, в США — на основе системы преференций в рамках выделенных квот.

В страны Европы квалифицированные специалисты въезжают на основе выданных разрешений на временную работу (так называемых work permits). При этом процедура бывает сложна и долговременна: компании-работодателю необходимо доказать уникальность нужного специалиста, затем собрать целый ряд документов, опубликовать в местных средствах массовой информации объявление о вакансии. Лишь после того как в течение месяца поиск кандидата среди граждан определенной страны к результатам не приведет, законодательство ряда стран требует опубликовать объявление о вакансии для поиска работников в Европе, и лишь при отрицательном результате граждане «третьих стран» могут получить разрешение на работу по определенной специальности.

Альтернативным способом регулирования трудовой миграции является система квот. Она используется для регулирования числа прибывающих постоянных иммигрантов в Австралии, Канаде и США. Квоты для временных квалифицированных работников существуют в Германии, Норвегии и США.

Для отбора иммигрантов в Австралии и Канаде используется балльная система. Балльная система с недавнего времени используется в Великобритании для оценки тех специалистов, которые временно допускаются на рынок труда квалифицированных кадров без разрешения на работу. Введение подобной системы обсуждается в Германии. В других странах балльная система не используется, а при оценке квалификации мигранта иммиграционные службы полностью опираются на мнение работодателя.

Несмотря на то что в России порядок трудовой миграции сменился с разрешительного на уведомительный, политика государства в отношении труда мигрантов претерпела значительные изменения за последнее время и сейчас продолжает формироваться, вбирая в себя лучший опыт зарубежных стран.

Так, ряд важных заявлений был сделан на встрече в Санкт-Петербурге глав парламентов стран «большой восьмерки» в 2006 году: борьба с нелегальной миграцией должна включать не только административные элементы, но и меры, способствующие социально-экономическому развитию беднейших стран и регионов, отмечали участники встречи. «В парламентах стран “группы восьми” придают большое значение этой серьезной гуманитарной проблеме, — подчеркнул председатель Госдумы Борис Грызлов. — Процессы нелегальной миграции носят трансграничный характер и требуют совместных действий мирового сообщества и прежде всего стран “восьмерки”, куда устремляется большинство нелегальных мигрантов». В ходе дискуссии тогда были высказаны два основных подхода к проблеме миграции: с одной стороны, приветствуется законная, контролируемая трудовая миграция; с другой — не теряет актуальности проблема борьбы с нелегальной миграцией как с источником организованной преступности, контрабанды. «Коллеги из США считают неконтролируемую миграцию одной из основных угроз безопасности своей страны, — привел пример председатель думского комитета по международным делам Константин Косачев. — На юге США ежегодно пересекают границу до миллиона нелегальных мигрантов. У России соизмеримые цифры. Поэтому российский подход сочетает элементы обеих точек зрения».

Диаметрально противоположными способами борьбы с нелегальной миграцией являются случаи депортаций и регуляризации положения нелегальных мигрантов, известные современной действительности. Важные изменения в положении иностранных граждан произошли 15 января 2007 года, когда вступили в силу принятые 18 июля 2006 года Федеральные законы «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» и «О внесении дополнений и изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в РФ”» и были упорядочены вопросы миграционного учета, получения разрешения на временное проживание и др. То, что международная трудовая и, в частности, нелегальная миграция является в центре внимания государства и общественности, свидетельствует о важности этого вопроса для современной России.

Статья подготовлена на основании тезисов выступления на круглом столе «Вопросы развития системы подготовки кадров для авиационной промышленности»

¹ Нелегальная помощь России / Газета «Газета». 2007. 15 августа.
² Там же.
³ См. также: Миграционная политика в зарубежных странах и Российской Федерации: опыт сравнительного анализа / Институт экономики переходного периода. — М., 2003. С. 47.
⁴ См. подр.: Материалы иммиграционных служб перечисленных стран; OECD (2000), Trends in International Migration, Paris; OECD (2001), Trends in International Migration, Paris; OECD (2002), Trends in International Migration, Paris.

статья из журнала № 11 [21] Ноябрь 2007