"Мы не боимся лоббизма, а даже поддерживаем его"

При выработке решений власть должна использовать максимум информации, в том числе той, за получение которой нужно платить, считает директор департамента экономического анализа и перспективного планирования Минпромэнерго Станислав Наумов

Федор Жердев
Фото Александра Забрина

По работе часто общаюсь с разными экспертными организациями. И все чаще слышу от них, что чем дальше, тем больше поступает заказов от госструктур на разного рода аналитические разработки, мониторинги и так далее. Это что — мода или свидетельство нарастающей неэффективности самой власти: сама она, получается, анализировать не способна?

Станислав Наумов: Я бы из такого наблюдения — а оно основано на реальной тенденции — сделал прямо противоположный вывод: повышается эффективность процесса подготовки и принятия решений. Обращение к сторонним экспертам — не проявление некомпетентности госструктур; это значит, что они считают возможным сделать процесс выработки решений максимально открытым. И компетентным, обоснованным, взвешенным. Разве плохо, что власть признает, что у нее нет априори монополии на истину, на знание? По-моему, стремление к разумной максимизации источников знания — это проявление ответственности тех, кто принимает решение.

Поясню свою мысль. Можно идти "кафкианским" путем: создать такое количество отделов, департаментов, управлений, которое бы охватывало все существующие отрасли, подотрасли и так далее. Набрать туда самых квалифицированных специалистов. И никого не слушать. У нас структурное подразделение по той или иной отрасли есть? Есть. Специалисты в нем хорошие? Хорошие. Значит, и решения, которые на основании их раздумий принимаются, ни в какой внешней экспертизе не нуждаются. Такой подход имеет право на существование. Но не в рыночной экономике, где помимо государства есть множество игроков со своими интересами. Можно их мнение не учитывать. Но вот тогдато и придется раз от раза признавать хотя бы частичную некомпетентность.

Мы предпочитаем другой подход — интегрировать знания и сделать такую интеграцию ресурсом управления. А интегрировать знания можно, лишь вовлекая в процесс выработки аналитических материалов сторонние структуры. Более того, на мой взгляд, аналитика должна быть свободной от политической конъюнктуры и давать объективную картину. И именно поэтому она должна заказываться независимым службам и компаниям. Прерогатива чиновника — принимать решения на базе предоставленных разносторонних аналитических разработок. Это и есть процесс нахождения консенсуса, взаимопонимания, сотрудничества власти, бизнеса и общественных интересов. Именно поэтому анализ должен проводиться широким кругом признаваемых компетентными участников.

Отбор сторонних структур — весьма неплохая почва для, скажем так, заинтересованности тех, кто выбирает.

С. Н.: Если отбор производится бесконтрольно, то это так. Чтобы избежать этого, нужно процесс отбора формализовать, ввести четкие критерии. Для этого существует конкурентная система НИР — научно-исследовательских разработок, на которые выделяются средства из бюджета. Формулируется само задание — цель НИР. Объявляется открытый конкурс. Есть правила, по которым определяется победитель конкурса. Есть процедура обсуждения документов, выработанных победителем, — чтобы не "схалтурили". Когда такой механизм выработан, о "заинтересованности" говорить не приходится. Приобретение аналитической продукции является госзакупкой с четко регламентированной конкурсной процедурой, утвержденной федеральным законом.

Гораздо более важной является проблема аффилированности самой аналитики и рекомендаций на ее основе. Так как масштаб аналитических работ на много порядков меньше, чем масштаб тех программ и проектов, решения по которым принимаются. Соответственно, основные риски — в неверно обоснованном решении. Мы можем сталкиваться с ситуациями предоставления госвласти аналитики, прогноза, исследований, сделанных исходя из интересов определенных участников процесса, без учета ситуации в целом. Во всем мире вырабатываются методы защиты от такого влияния, часто они опираются на математические и статистические приемы, как, например, взаимопогашение крайних точек зрения по методу Дельфи. Например, этот же принцип положен в основу технологического прогнозирования — Форсайта, основой которого является сбор объемных экспертных панелей, а не зависимость от одной экспертной организации. В настоящее время мы опробуем такие панели в работе Экспертного клуба Минпромэнерго (см. справку. — ЭПРО).

Можно про механизм "закупок знаний" поконкретнее?

С. Н.: Расскажу на примере нашего министерства. Нам система НИР, в том числе методика, по которой она заказывалась, досталась от предшественников — Минтопэнерго и Минпромнауки. Не скажу, что она была плоха. Но она преследовала несколько иные цели: в 1990-е годы НИР, заказываемые федеральными органами исполнительной власти, очень часто выполняли "социальную" функцию — это был один из каналов, благодаря которому удавалось поддерживать на плаву академические исследовательские структуры. Но побочным результатом такого подхода стало расшатывание всей системы федеральных заказов НИР.

Надо было менять подход. Что мы сделали? Во-первых, поставили перед всеми департаментами задачу — сформулируйте запросы, по каким текущим направлениям вы чувствуете необходимость экспертной поддержки? Свели запросы воедино, попытались эти запросы сгруппировать, укрупнить. В результате вместо нескольких сотен тем НИР получилось около сотни. Укрупнение тем привело к тому, что и исполнители стали образовывать пулы. Что, кстати, тоже повысило качество работы, поскольку позволило разрабатывать тематику НИР многостороннее. И позволило уйти от недавно имевшегося монополизма отраслевых НИИ, которые искренне считали, что без них обойтись никак нельзя.

Сама процедура отбора победителей конкурса какова?

С. Н.: Процедура, насколько это возможно, формализована вплоть до требований к конверту, в котором участники конкурса подают заявки. Условия, по которым выбирается победитель, достаточно просты. Во-первых, запрашиваемая цена исследования. Во-вторых, сроки и календарный план исполнения работы. В-третьих, точность формулировки предложения. В-четвертых, реальный публичный авторитет конкурсанта. Последнее — вещь не абстрактная и к вкусовщине отношения не имеющая. Мы сначала, чтобы и сюда внести некие формальные признаки, хотели составить черный список организаций — путем опроса работающих в том или ином секторе исследовательских организаций. Но в процессе опроса поняли, что лучше составить белый список. Он ни в коем случае не закрыт. Но если среди участников конкурса есть организация из этого списка, то — при прочих равных условиях — у нее шансы на победу больше.

А если все-таки даже "белосписочная" организация не справилась с задачей?

С. Н.: Приемка результатов исследований — тоже хорошо отработанная процедура. Такая приемка проходит публично. Происходит это в зале коллегии. Участвовать в этом обсуждении могут все желающие. Есть и такой механизм проверки качества исполнения работ по НИР, как публикация на сайте — кроме тем, результаты которых патентуются. Помимо прочего это позволяет создавать единую базу НИР, данные которой обязаны учитывать все наши департаменты как в своей работе, так и при формировании новой тематики НИР.

В нынешнем году планируем ввести нечто вроде внешнего аудита качества НИР. Возможно, к такому "аудиту" будут привлекаться и те компании, которые участвовали в конкурсе по данной разработке, но проиграли. Кроме того, мы планируем ввести обязательство для департаментов о предоставлении документированных отчетов о практическом применении или использовании результатов работ по НИР. Мы также создали на сайте уже упомянутый выше экспертный клуб, который оценивает тот или иной документ. Раз в месяц экспертный клуб проводит очные заседания.

Вы упомянули про монополизм отраслевых институтов. По практике конкурсов кто выигрывает чаще — частные или академические структуры?

С. Н.: Конкурсы, которые мы проводили еще в прошлом году, показали, что отраслевые НИИ, существующие уже десятилетия, начинают сдавать позиции. Мало того что бизнес создал и продолжает создавать новые аналитические центры, куда переманивает самые ценные кадры из "традиционных" НИИ, так ведь и государство не собирается повторять пройденный в 1990-е годы путь, когда, как я уже говорил, отраслевую науку победами на конкурсах по НИР попросту поддерживали на плаву. Сейчас для нас нет разницы в принадлежности аналитической структуры государству или бизнесу. Главное — эффективность, результативность проведенного исследования. Есть успешно функционирующие исследовательские организации, постоянно сопровождающие деятельность министерства, такие, как ЦДУ ТЭК, Росинформресурс и так далее. Они доказали, что могут работать — их аналитика востребована на свободном рынке. Но они на равных правах с частными аналитическими центрами участвуют в конкурсах, проводимых Минпромэнерго.

На мой взгляд, противопоставление частных аналитических центров государственным уже уходит в прошлое. Благодаря публичной процедуре приемки НИР, деятельности экспертного совета, мы, думаю, скоро перейдем ко второму этапу реализации нашей программы — повышению практичности аналитического обеспечения деятельности министерства. Мы надеемся достичь этого путем согласования программы наших разработок с теми, что заказывают для себя бизнес-структуры. Это, помимо прочего, позволит избежать дублирования в заказах разработок. И между ведомствами, и с учетом запросов бизнеса. Сейчас идет формирование библиотеки НИР, заказанных органами федеральной власти. Предполагается также начать учет исследований, который частные структуры заказывают для себя. Доступ в библиотеку будет открытым.

Кроме того, существует еще и параллельный пласт НИР, которые заказывает Минпромэнерго в рамках ФЦП и ВЦП. И здесь могу полностью согласиться с одним из наших экспертов, Андреем Коледенковым: основной задачей является обеспечение активного перехода научных знаний в технологические решения и переход технологических решений в конкретный продукт, пользующийся рыночным спросом.

А если бизнес-структуры не захотят делиться результатами своих исследований?

С. Н.: Для них включение НИР в библиотеку будет сугубо добровольным. Никто покушаться на чужие деньги и чужие разработки не собирается.

Вы не исключаете такой возможности, что через предоставленные бизнесом те или иные материалы может осуществляться скрытый лоббизм?

С. Н.: Мы обеими руками за такой вид лоббизма, потому что он прозрачен. К тому же чем больше источников информации, материала для анализа, тем меньше возможностей для проталкивания какой-то одной, "узкой" точки зрения. Кстати, это ответ и на ваш предыдущий вопрос: бизнес заинтересован в том, чтобы интересная ему аналитика была доступна и органам госвласти.

При этом наибольший интерес для нас — я говорю про чиновничество, вырабатывающее решения, — представляют и будут представлять те разработки и исследования, проплаченные бизнесом, которые исходят от ассоциаций, саморегулируемых организаций. То есть таких структур, которые отстаивают интересы не какой-то одной, пусть даже самой крупной компании, а отрасли в целом. Почему мы должны игнорировать такое общеотраслевое мнение при выработке промышленной политики, напрямую на эту отрасль влияющей? Бизнес-ассоциации умеют ставить общую выгоду выше интересов отдельных предприятий. Подобная аналитика, рекомендации для нас полезны. Заодно, кстати, экономим средства госбюджета — когда за чужой счет делается полезное государству исследование, это нужно только приветствовать.

Пока такого рода база не создана, государство тратит деньги на заказы для своих структур. О каких суммах идет речь?

"В целом за год на НИР наше министерство тратит около 500 миллионов рублей в год. Поверьте, эти средства "отбиваются"

С. Н.: Система НИР — штука затратная. Но мы же имеем представление о том, что и сколько на рынке стоит. Поэтому знаем, что отвечать на завышенные претензии со стороны некоторых участников конкурсов. Около трех миллионов рублей за реальный продукт, подготовленный исследовательской группой, — это рыночная цена, если на выходе имеем качественный продукт, который может быть положен в основу конкретного документа. Например, концепции развития отрасли. Причем для такой группы подобный заказ — это скорее престиж, чем источник заработка.

Под более масштабные задачи с большим объемом работ выделяются другие деньги — до 30 миллионов рублей. Здесь на выходе речь может идти не об одном, пусть содержательном и объемном документе, а о постоянном аналитическом сопровождении той или иной темы в режиме мониторинга.

В целом за год на НИР наше министерство тратит около 500 миллионов рублей в год. Поверьте, эти средства "отбиваются". Нормативно-правовые акты, концептуальные разработки — вот полученный результат. Приведу лишь несколько примеров. Так, на основе заказанной в 2005 году аналитики по автопрому был разработан План мероприятий по развитию автомобильной промышленности до 2008 года. Бюджетный доклад Минпромэнерго готовился с учетом аналитических материалов, полученных в результате заказанных исследований. Продолжается разработка ряда технических регламентов и так далее.

Конечно, с "линейкой" в руках проверить эффективность каждого НИР вряд ли возможно. Но общение с экспертным сообществом, с бизнесом, с аппаратом правительства показывает — проведенная при помощи исследований работа дает большую отдачу. И главное — позволяет принимать решения, которые потом легко реализовать: не потому, что они "простые", а потому, что уже приняты с "наименьшим сопротивлением".

статья из журнала № 6 [7] Июнь 2006