Цель как средство

Сегодня одним из основных финансовых инвестиционных инструментов государства являются федеральные целевые программы. О реализации ФЦП в промышленности рассказывает заместитель руководителя Федерального агентства по промышленности Владимир Русс

Екатерина Филиппенко
Фото Александра Забрина

- Владимир Григорьевич, что представляют собой федеральные целевые программы? Когда и как они возникли?

Владимир Русс: Это один из механизмов решения различных задач, которые стоят перед государством. Федеральные целевые программы затрагивают разные сферы: промышленность, социально-экономическое развитие, технологический прогресс. Они нужны там, где проблема не может быть решена без участия государства. Речь здесь идет не только о государственном финансировании, но и о привлечении других необходимых ресурсов: внебюджетных денег, организационных усилиях, о взаимодействии с регионами. По сути эти программы являются ключевым инструментом технологического развития российских промышленных предприятий.

ФЦП вошли в практику у нас в стране в 1990-е годы. Надо сказать, что во всех странах в той или иной форме существует некий механизм, который определяет приоритеты развития. Собираются эксперты, выявляют перспективные направления, куда надо вкладывать средства: в энергетику, нанотехнологии, авиацию, биологические исследования. То есть ищется направление, которое «обречено» на успех. Пусть этот механизм за рубежом называется как-то иначе, но смысл тот же, что и у ФЦП. Федеральные целевые программы — форма, которая найдена Россией, она работает, и можно четко сказать, что есть серьезные успехи. ФЦП мы разрабатываем для тех отраслей, где есть шансы быть на равных с мировыми лидерами и наработанные технологии можно распространять не только у себя, но и в других странах.

- Получается, что сейчас ФЦП выполняют роль основного механизма реализации промышленной политики в России?

В. Р.: В промполитике существует множество механизмов: создаются фонды, отдельные программы, связанные с социально-экономическим развитием, развитием отдельного региона или вообще государства в целом. Когда ставятся какие-то задачи президентом в рамках его выступлений либо правительством, то разные программы и другие механизмы дополняют друг друга в процессе их реализации.

Повторюсь, что ФЦП являются одним из основных инвестиционных инструментов государства. ФЦП масштабны, и объем работ по ним колоссален: это формирование тематики НИОКР, инвестирование в техперевооружение предприятий, регистрация и закрепление прав на результаты научно-технической деятельности, вовлечение результатов деятельности в хозяйственный оборот и так далее.

- Кто может быть инициатором такой программы?

В. Р.: Инициировать программу может кто угодно: регион, ведомство, вплоть до частного лица. Решение о разработке концепции ФЦП и самой программы принимается на заседании правительства. Надо доказывать актуальность и целесообразность решения проблемы в рамках ФЦП. Например, после окончания реализации программы «Национальная технологическая база на 2002–2006 годы» возник вопрос, стоит ли дальше ей заниматься? Именно в Роспроме родилась идея, что надо разработать новую федеральную целевую программу, и эту инициативу поддержали. Новая программа называется точно так же, но рассчитана уже на 2007–2011 годы.

- Каков механизм создания ФЦП?

В. Р.: Это долгий и трудоемкий процесс. Сначала разрабатывается ее концепция, прописываются основные направления и примерный объем работ, сроки реализации, состав участников — я имею в виду ведомства. Например, в программе «Национальная технологическая база» участвуют Роскосмос, Росэнерго и многие другие. На финише предложение рассматривает МЭРТ, делает соответствующее заключение. Также концепция согласовывается с Минфином. Только потом она выносится на заседание правительства. После одобрения начинает разрабатываться сама программа, прописываются мероприятия, и вся процедура согласований повторяется. На этапе согласований все может кардинально поменяться. Например, в программе «Национальная технологическая база» было еще две подпрограммы: по автопрому и по развитию электронной компонентной базы. Автопром в итоге был исключен. Для развития электронной компонентной базы впоследствии разработали самостоятельную программу (она начала действовать с прошлого года) с увеличением бюджетного финансирования. Что касается ФЦП по развитию автомобильной промышленности, то по ней продолжается работа и будут приняты какие-то решения о создании, например, ФЦП или ведомственной целевой программы. После утверждения программы уже конкретным госзаказчиком расписываются мероприятия по темам программы и объявляется конкурс на выполнение НИОКР и так далее.

Когда появляется решение о разработке концепции, начинают поступать предложения как от частных лиц, так и от институтов, регионов. Их рассмотрением и оценкой соответствия задачам программы занимаются экспертные советы.

Я думаю, очень важно то, что в разработке ФЦП и контроле ее реализации участвует такой институт, как экспертный совет. Например, на одном из последних заседаний Координационного совета по авиации прозвучала мысль, что нужно больше экспертных советов — чиновник не должен сам решать, куда тратить деньги. Чем шире и активнее привлекаются эксперты, тем больше у программы шансов на успех. Видение в кабинете у чиновника — это одно, а многие вещи — мировые тенденции, пути решения проблем — лучше видны специалистам, которые этим занимаются.

Каждый экспертный совет не всеобъемлющий орган, в них существуют секции по направлениям. Эксперты вносят предложения по постановке темы, которые потом в итоге утверждает госзаказчик. Роспром может не утвердить предложение совета, внести корректировку и просить повторно рассмотреть предложение. Здесь должен быть баланс и компромисс.

- Как этого баланса достичь?

В. Р.: В состав экспертных советов входят ведущие ученые в своей области. Например, в экспертный совет по «Нацтехбазе» входят завкафедрой инженерной энзимологии МГУ им. М. В. Ломоносова, академик РАН Алексей Михайлович Егоров, директор ФГУП ВИАМ, академик РАН Евгений Николаевич Каблов, академик РАН Валентин Николаевич Пармон, директор АХК «Сухой», член-корреспондент РАН Михаил Асланович Погосян и многие другие. Во многом благодаря активной и эффективной работе экспертного совета удалось сформировать и обеспечить первоочередную реализацию крупных комплексных НИОКР, рассчитанных на скорейшее промышленное внедрение с высоким экономическим эффектом.

- Как оцениваются результаты реализации программ, кто контролирует их выполнение? И насколько объективны критерии этой оценки?

В. Р.: Ни одна программа не выйдет и не будет реализована, если в ней не прописаны конкретные ориентиры и показатели, которых она должна достигнуть. Это могут быть какие-то изобретения, технологии, экологические требования. Таким образом, создаются совершенно понятные критерии оценки, по которым потом и нужно отчитываться. Мониторинг программы происходит каждый месяц. Идет сравнение со всеми показателями и индикаторами: по объему привлечения внебюджетных средств, результатам, связанным с достижениями в мировых технологиях и так далее. С определенной периодичностью реализацию программы рассматривает экспертный совет и при необходимости предлагает коррективы, затем смотрят отвечающие за это ведомства, а потом отчет идет выше.

Корректировки могут быть настолько глобальными, что рассыпят программу, и придется делать новую. Тут уже госзаказчик должен понимать, стоит ли в рамках этой программы делать изменения или надо выйти с инициативой создания другой программы? Скажем, программа развития гражданской авиационной техники каждый год корректируется, поскольку она специфическая и авиации в государстве уделяется особое внимание, задачи меняются (например, в связи с созданием ОАК), и, естественно, прописать все сразу и заранее невозможно. Каждый год по ней уточняются объемы финансирования по определенным показателям. Не нужно думать, что если в трехлетний бюджет задача не вписана, то решить ее можно не раньше чем через три года. Как я уже говорил, каждый год может происходить корректировка. Существует и такое понятие, как непрограммные мероприятия, на которые тоже запланированы определенные средства. Например, надо срочно реконструировать что-то, и ни в одной программе этого нет. На этот случай предусмотрен соответствующий раздел. Сначала проблема может решаться в виде непрограммных мероприятий, а уже затем, если есть необходимость, все может быть прописано в соответствующем разделе программы.

- Какие новые программы сейчас принимаются и разрабатываются?

В. Р.: С 2009 года начнется реализация программы «Развитие гражданской морской техники на 2009–2016 годы». Сейчас решается вопрос еще с двумя программами — по вертолетостроению и газотурбинным двигателям, но они будут реализовываться уже после 2009 года.

- Какие программы вы считаете наиболее успешными?

В. Р.: Говорить об успешности целой программы сложно, какие-то направления внутри ее могут быть более успешные, какие-то менее. Из завершенных программ я бы отметил «Национальную технологическую базу». Что касается текущих программ, то мы достигли хороших результатов: к концу 2007 года мы подошли с почти на сто процентов выполненными показателями. Причем в этих программах поставлены намного более амбициозные задачи, чем в первых ФЦП. Финансирование тоже сейчас куда более серьезное. Соответственно, более весомыми будут и достижения.

В авиационной промышленности уже виден успех, в том числе это разработка нового самолета SSJ 100. Предварительные результаты были продемонстрированы в сентябре прошлого года во время выкатки самолета в Комсомольске-на-Амуре. А ведь если бы не было программы, не было бы и самолета. Конечно, проблемы возникают, но они есть у всех.

Могу привести еще примеры. По программе «Национальная технологическая база» фактические результаты превысили запланированные. Перечислять все достижения не буду, их много. Например, создание технологии и соответствующего оборудования для изготовления фотоэлектрических преобразователей на основе многослойных структур для эффективного использования солнечной энергии. В настоящее время на базе разработанных технологий сформированы инвестиционный проект по организации серийного производства солнечных электрических установок нового поколения с использованием нанотехнологий. За первые пять лет мы рассчитываем на объем продаж свыше 10 миллиардов рублей. Разработан ряд технологий в рамках генной и клеточной инженерии, технология получения аморфных порошковых материалов с регулируемыми свойствами и так далее. Это прорывные, не имеющих мировых аналогов технологии.

Конечно, есть и невыполненные задачи — например, по программе «Промышленная утилизация вооружений». Причин тут несколько. Особенностью данной программы является то, что Роспром проводит конкурсы на утилизацию вооружения и военной техники, которые принадлежат Минобороны. Недостатки в планировании, несвоевременное представление информации, неточности приводят к позднему размещению Гособоронзаказа — это так называемая системная проблема. Сейчас Минпромэнерго совместно с заказчиками программы подготовлены предложения по корректировке программы и передаче функций госзаказчика — координатора программы от Минпромэнерго к Минобороны.

Что касается 2008 года, то тут результаты оказались лучше, и одна из причин этого — повышение качества управления реализации программы.

- Реализацией ФЦП занимается множество ведомств, поставленные задачи выполняет огромное количество предприятий и организаций. Каким образом все это контролируется?

В. Р. : Такая проблема, как контроль, существует, и мы ее решаем. С прошлого года в Роспроме внедрена автоматизированная информационноаналитическая система (ИАС). В единый центр анализа собирается вся информации по программе. Зайдя в систему, я могу сразу видеть, что предусмотрено бюджетом, сколько утверждено тем, сколько контрактов заключено, какие проекты на каком этапе находятся, сколько бюджетных средств осталось. Несмотря на то что прошлый год был тяжелым, мы закрыли его очень плавно во многом благодаря этой разработке. Система охватывает весь жизненный цикл ФЦП, и, я думаю, она может заинтересовать и другие ведомства. Вся необходимая отчетная документация формируется в ней автоматически. Применение системы позволяет осуществить оперативный контроль и постоянный мониторинг хода реализации программ, что делает работу по ФЦП более эффективной.

Еще один положительный сдвиг — выстраивание четкой системы контроля за реализацией ФЦП в агентстве и министерстве. Так, с 2007 года каждую неделю на совещаниях в министерстве и агентстве рассматриваются промежуточные итоги работы по ФЦП за неделю. Тут же на месте решаются сложные вопросы.

Еще хотелось бы отметить, что в 2007 году Роспрому был присвоен рейтинг «высокая прозрачность» по результатам исследования, проведенного в рамках проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок» независимого негосударственного исследовательского центра, специализирующегося в области экономического и правового анализа российского рынка государственных и корпоративных закупок. Рейтинг состоит из следующий градаций: «гарантированная прозрачность» — ни один из участников рейтинга не получил такую оценку, «высокая прозрачность» — эту оценку получили 11 ведомств, включая Роспром, «средняя прозрачность», «базовая прозрачность» и «низкая прозрачность». В градации «высокая прозрачность» Роспром соседствует с Минэкономразвития России, Минфином России, ФАС России и еще семью ведомствами.

статья из журнала № 4-5 [25] Апрель-июнь 2008